半總統制與有效管治及民主發展

總統制、議會制及半總統制都是現今實行憲政的憲制，用來處理行政與立法關係最主要的幾種憲制安排選擇。要決定採用那一種憲制安排，一方面要考慮一些憲政的原則，另一方面也要考慮實施這憲制的地方的實際政治狀況，看能否在與這憲制安排的互動關係中產生出相配應的效果。

在香港實行半總統制，第一個要考慮的憲政原則就是有效管治。有效管治是指行政機關與立法機關在憲政的相互制衡下，仍能保持相互合作的關係，有效地制定及推行政策和法律，以使社會內的各種管治問題能得以解決。這也是我提出半總統制的根本原因，但在香港實際的政治環境下，半總統制能否達到有效管治呢？

或許我們要想的先是現行特區的那一套憲制安排能否實行得到有效管治。簡單去說，《基本法》原先設計的行政主導憲制安排，是更像總統制，也是殖民地時代的憲制安排，但由於同時引入了不必然可相配應的憲制安排（如立法會引入了選舉），又未能提供適當的憲制安排去相配應 （如政黨制度），再加上香港政治的文化轉變再不能接受單一由上而下的政治權威，令行政主導的憲制安排並不能夠實行得到有效管治。所以，《基本法》原先希望行政主導，若能做到，那或許可以達到有效管治，卻現實卻是不能做到行政主導和有效管治。

如我之前的文章所說，香港引入半總統制會產生甚麼實質後果，還要看香港的政治狀況，尤其是政黨的發展，但無論如何它至少可以打破現在的困局，制造一個「憲法契機」(constitutional moment)，嘗試去在現有憲制安排之上，提供制度上的補足及彈性，使有效管治能有更大機會在香港重現。

立法會的所有議員都是由選舉產生，且是與特首的產生過程（無論是否由普選產生）大體是分割開的，卻因設計上的缺欠，沒有如在總統制下透過政黨制度去把行政與立法機關聯繫起來。故即使特首是由民主普選產生，在現今鼓勵細小政黨的選舉方法下，制度上仍會缺乏足夠誘因去促使政黨去改變和發展得更成熟，成為具有能力執政的政治力量。

由得到立法會多數支持的人來擔當政務司司長去執行行政權力，理應能把行政與立法機關連繫起來，使有效管治變得可能。當然在起先的時候，半總統制的運作或許仍會一點不順暢，那是因政黨的發展還未成熟，未必可以真正做到執政。但引入半總統制，起碼會產生出足夠誘因促使政黨轉化和重新整合。半總統制因讓立法會內的政黨有機會執政，選民在投票時亦會因而對議員的期望有所改變，不會只要求議員只需懂得怎去監察政府如何制定和執行政策的，而更會要求他們本身要有制定及推行政策的能力。那無可避免地會改變香港的政治生態，令香港的政黨必然會出現蛻變。

第二個要考慮的憲政原則就是半總統制是否符合民主普選的發展。雖然在大部分實行半總統制的憲制，都是假設了總統及議會都是由民主普選產生，但按我的建議，即使特首還未是由民主普選產生和立法會還保留功能組別，理論上半總統制應仍可在某程度上改善現行制度的運作問題。或許引入半總統制更可以令香港憲制的民主程度，即使在未全面實行普選前，也可以有所提升。

就算特首不是由普選產生，他在半總統制下是要與起碼有一半成員是由普選產生的立法會分享權力的，這使公民的聲音能更有效地進入管治中。還有，如上所說引入半總統制應能令香港的政黨有機會進一步演進，逐步掌握執政的能力，那就能配合香港的民主發展，到了特首及立法會都全部是由普選產生，行政與立法關係的憲制安排就能夠順暢運作，讓香港能成為一個真正的民主憲制。這對香港長遠的民主發展必然是正面

宗教與人權

最近香港大學舉辦了一個《宗教與人權》的宗教對話論壇，回教、基督教及猶太教的領袖就人權的基本原則提出他們宗教的立場，和與台下的參與者進行對話。綜觀宗教與人權的關係可有幾點觀察。

一、各宗教對以《國際人權宣言》為基礎而發展出的人權理念大體是持正面態度。人權的基本理念是要保障所有人的基本人權。各宗教的宗教典章都有經文是支持人權理念的，是與人權理念相容的，但也有經文是與人權理念是相悖的。最終各宗教對人權的立場，無可避免涉及他們採用甚麼方法去解讀不同經文，得出其對人權的看法。正因宗教典章可有不同的解讀空間，故在同一宗教內對人權的看法卻可持不同看法，或即使是接受人權的基本理念，但在個別人權在具體實施時的情況，卻仍會對個別人權的內容及可受到的合理限制有不同的結論。

二、各宗教的教義與信徒實際的行為未必一致。即使各宗教都確立人權於其宗教信念的重要性，但同一宗教在不同國家的信徒，卻因著其本身所處的歷史傳統、政治、經濟及文化的處境，未必能完全按其教義尊重人權， 或是選取與人權不相容的經文和教義為其宗教依據，在人們的實際生活和政府的管治中，未能真正做到尊重所有人的基本人權，包括了沒有宗教信仰的人、其他宗教的信徒、及同一宗教但屬不同教派或與主流教派有異的信徒。

三、不少宗教都是生活於多元的社會，即沒有一個宗教再能主導整個社會的政治及道德標準，而在社會內有著不同的意識形態的人都會要求他們的價值被社會考慮和尊重。即使社會內的大部份人都屬同一宗教，但社會內仍存在一定數量的人並不屬這宗教。即使在同一宗教內，如上所說，他們的宗教觀點也未必是單一的。因此，各宗教也必須考慮，規管社會內所有人的法律，包括了並非其宗教的信徒，是否應直接實踐或反映其宗教教義所支持或認同的價值，尤其是那些中與人權理念不相容的教義和價值。

半總統制與政黨政治

一直以來特區行政與立法關係的問題是由行政長官領導的行政機關因未能在立法會內得到穩定的支持，導致行政不能有效主導立法，因而未能也未敢提出一些具爭議性的政策和法案去解決香港深層次的矛盾。近年，即使一些起始爭議性不大的政策，最終政府或是撤回，或是要作出大副修改才能獲立法會通過。

我提出半總統制的目的就是要解決這問題，關鍵是行政長官任命能得到立法會大多數支持的人出任政務司司長來負責政府的實際及日常管治工作，那麼行政與立法透過政務司司長就可以取得協調。換句話說，政務司司長成為行政與立法之間的橋樑。

這無可避免會改變特區內的權力關係，但行政長官及政務司司長的權力會如何再置配，半總統制能否解決上述提到行政未能主導立法的問題，還要取決於香港政黨具體的情況。因應立法會內政黨的情況，半總統制可能會有幾種形態，而在每種形態下，權力關係或會不同。

一、半總統制的運作是假設了負責領導日常管治工作的政務司司長可得到立法會的大多數支持，這也是行政長官任命政務司司長的基礎。理論上，若立法會內有多數黨，即有政黨能取得立法會內大多數的議席，那很自然會由多數黨的領袖擔任政務司司長。二、若沒有一個政黨能取得大多數議席，但幾個政黨組成的政黨聯盟組合起來能取得多數議席，聯盟的領袖亦會被任命為政務司司長。在這兩種處境下，行政權會較實質由行政長官轉到立法會內的政黨，因政黨以其本身的組織聯合方式，已能確保由誰來當政務司司長，行政長官任命政務司司長的酌情權並不會是太大。這兩種形態的半總統制應最能確保行政機關提出的法案和政策會得到立法會的支持，因政務司司長按安排透過立法會內支持他的政黨必可確保立法支持行政。

三、但若沒有一個政黨或政黨聯盟能取得大多數議席，那麼行政長官便可以發揮較大的影響力去把立法會內的幾個政黨整合起來，並由他推薦政務司司長的人選給各政黨，這樣的政務司司長會相較由政黨或政黨聯盟佔立法會多數而產生的政務司司長，與行政長官的關係更密切，行政長官的實質權力亦因而會較大。但這形態下的半總統制，政務司司長在立法會內的主導性卻未必足夠確保立法必定會支持行政。

四、在上面第一及第二種形態下，若行政長官與立法會內的大多數黨或政黨聯盟同屬一個派系，行政主導立法會是最強。但還有一種情況是立法會內的多數黨或取得多數的政黨聯盟與行政長官分屬敵對派系，那麼行政長官和政務司司長會進入所謂的「同居關係」，行政長官的權力會受到最大的制約，但他仍會保留左右政局的權力。在這形態下，行政實質一分為二，立法仍會支持行政，但那是支持政務司司長領導的行政，受著行政長官那一方的行政所制約。

故此，香港若引入半總統制，後果如何還得看政黨發展如何才能確定。以現在香港政黨發展的情況，應不會有一個政黨能取得立法會內的大多數議席，而各政黨的關係亦並不親密，故要組成緊密的政黨聯盟的機會也不會太大。也因此，出現「同居關係」的機會亦不會很大。以現在香港政黨的情況，若在此時引入半總統制，行政長官應可保留最大的權力及影響力，借助政務司司長加強行政機關與立法會內的不同政黨和政治力量的聯繫，那應至少比現在行政與立法割裂的情況較佳，但又未必可以如其他形態下的半總統制有那麼穩固的行政與立法關係。

            不過，引入半總統制亦可能會反過來影響香港政黨的發展。在現有的政制下，立法會的政黨無論多強大，都沒有可能執政，但在半總統制下，能取得立法會大多數議席的政黨就實際有執政的機會。即使個別政黨不能成為大多數黨，各政黨之間也會多了誘因，去與理念相近的其他政黨或是合併，或是建立起更緊密的聯繫組成政黨聯盟，以爭取執政的機會。因此若引入半總統制，香港的政黨或會因應而作出轉化，令半總統制的形態也會隨之而產生變化。若行政長官也朝向政黨化，半總統制的發展亦會因而有所不同，令上述第一、第二、及第四種形態的半總統制也有可能在香港出現。

再談法律文化衝突

中共總書記胡錦濤在十八大的報告中，再一次強調在香港和澳門實踐「一國兩制」，必須同時間堅持一國原則和尊重兩制差異。若中央政府能真的做到尊重兩制差異，那會是非常好，不過要如此做，就要先攪清楚兩制之間的差異是在那裏。

回到之前梁愛詩批評香港的法官對特區和中央政府的關係缺乏認識，當中涉及的正就是香港法律界與內地法律專家對如何理解「基本法」存在差異。我之前在文章中稱這些差異為法律文化衝突。差異可以見於三方面。

一、在解釋「基本法」條文的時候，香港法律界主要是以法律條文的文本意思為依據，因對一般人來說，他們只能讀到的就是條文的文字，他們也只能按條文的文本意思來掌握法律的規定，以此為基礎去規劃自己的行為以符合法律的要求。換句話說，理解法律條文的方法應能讓公民可明確清楚知道條文的意思。但內地法律專家卻傾向以立法者在制定法律時所要達成的目標為立法原意，來作為解釋「基本法」時的依據。問題甚麼是一項條文的立法原意卻對大部分人來說都是很難掌握的。這正反映了兩制對法治有不同的要求。

二、香港法律界在理解「基本法」時，其所要實踐的法治是必須對任何行使公權者（包括了最高的權力機關）都有足夠的法律制衡，「以法限權」是在香港實行的法治非常重要的要求。但內地法律專家所理解的法治，卻不一定要對最高的權力機關（即全國人大常委會）有所制衡，只要這機構是依法行使權力就符合法治的要求。這又涉及法律最終所要達成的目的是甚麼。
三、香港法律界普遍的看法是要求法律應是能保障公民的個人基本人權的，因而按這法律的終極目的來理解「基本法」的條文時，所得到來的理解有可能要社會一些所謂整體利益在某些情況下為了保障基本人權作出某程度的犧牲。但內地法律專家卻把維護社會的整體利益如社會穩定和經濟發展為法律的終極目的，因而會更傾向支持法律對公民的個人權利作出更大的限制

半總統制下的行政長官

上星期我解釋了行政主導與半總統制並沒有衝突，但因管治權力一定程度上會由行政長官手上轉移至政務司司長和立法會，可能會有人質疑半總統制會否把行政長官變成了特區的一個虛位元首。

但我相信即使以憲法慣例引入半總統制，行政長官在特區的憲制內應不會變成一個虛位元首，是仍會擁有相當實質的管治權力的。他的權力包括以下各方面。

            一、雖然行政長官按半總統制的安排是會任命能取得立法會大多數支持的人為政務司司長，但具體的決定仍是由行政長官作出，是由他去決定誰能取得立法會的大多數支持，具資格出任政務司司長。若立法會的政黨發展已成熟，如有多數黨或較緊密聯繫的政黨聯盟出現，那麼多數黨的黨魁或政黨聯盟的領袖就很自然會是出任政務司司長的人選。但以香港現在的情況，出現這可能性不會太高。那即是說，行政長官仍可有很大空間去任命他認為適合和與他親近的人選來擔當政務司司長。行政長官可運用其影響力去聯繫立法會內的多個政黨以爭取他們的支持，任命一個他所屬意的人為政務司司長，經立法會確認，而此人甚至不一定要是來自這些政黨。這與現在的安排最大的分別是行政長官在任命政務司司長的人選時，會考慮立法會內的政治實力的分佈，那令特區政府施政能得到立法會支持的機會增加，解決現在行政與立法不協調的問題。

            二、行政長官透過中央政府，仍擁有撤換政務司司長的實質權力。雖然在半總統制下，政務司司長若不能繼續得到立法會的支持，立法會可透過向他投不信任案，要求行政長官撤換政務司司長，以加強行政向立法問責的程度。但同時間，若行政長官不能再接受那一位政務司司長，他也有權把他換掉。這使行政長官對政務司司長仍有著實質的影響力。

            三、所有主要官員會是由政務司司長向行政長官推薦，由行政長官向中央政府提名，故行政長官仍有空間與政務司司長商討主要官員的人選，保留著重要的人事任命權力。

            四、按半總統制的安排，是由政務司司長領導內閣（即財政司司長、律政司司長及各局局長），但內閣會議是由行政長官主持，那確保了行政長官在特區政府的最高決策過程中，是擁有實質的領導權力。

五、法案是由政務司司長領導的特區政府向立法會提出，若法案得立法會支持，那法案仍要得到行政長官簽署才能生效成為法律。但《基本法》第四十九條規定行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特區的整體利益，可將法案發回立法會重議。那麼即使政務司司長與行政長官不協調，提出了一些行政長官不同意的法案並得到立法會的大多數支持，行政長官仍可行使否決權拒絕簽署，不讓法案正式成為法律。

六、行政長官發回重議的法案，若在立法會內能再得到不少於全體議員三分之二多數支持，行政長官如仍不想簽署，他還可按《基本法》第五十條解散立法會。 行政長官不一定要真的行使這解散立法會的權力，因他只要威脅使用此權力，那就有可能爭取得到立法會內的一些遊離票，令立法會不會那麼容易達到三分之二多數的要求再通過原案。這安排令行政長官具有不小的制衡權力，令他可實質左右由政務司司長領導的特區政府所制定的政府政策。

            七、《基本法》第四十八條還賦予行政長官一系列的權力。這些權力中，一些讓行政長官對特區施政擁有實質的權力（批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議、簽署立法會通過的財政預算案、發佈行政命令、任免公職人員）；一些讓行政長官代表中央政府在香港施政（執行中央政府發出的指令）；一些讓行政長官代表香港特區與其他國家和地區建立關係（代表香港特區處理中央授權的對外事務）；一些則屬由特區首長行使的特權（赦免或減輕刑事罪犯的刑罰、處理請願和申訴事項）。

            綜觀半總統制下行政長官與政務司司長的權力分配，政務司司長主要負責特區的內政事務，而行政長官在內政仍保留很大的影響力，但主要是負責對外事務（包括了對北京和中國其他省市及與其他國家和地區的關係）。這安排與殖民地時代總督和當時的布政司更相似，或許才是《基本法》的原意。