2011年10月31日 星期一

公務員治港

最近參與一個中級公務員的培訓工作,討論到曾蔭權雖有四十多年公務經驗,但特區政府近年施政卻住住踫到焦頭爛額,証明公務員治港失敗。當年,董建華以商人身份當上特首,但施政出現各種問題,導致零三年五十萬人上街。之後董建華腳痛辭職,由曾蔭權替上,路人皆見是中央政府見商人治港失敗,因而改變策略,以公務員治港代商人治港。

初期曾蔭權的確靠著四十多年公務經驗,給港人一點新信心,但近幾年他以親疏有別之策,根本未能化解香港的深層次矛盾如中港猜疑、貧富懸殊、官向商傾等,令不少管治問題不單不能解決,更有惡化之勢。社會內之矛盾更是愈益加劇,才有公務治港失敗之說。

參加培訓的一位中級公務員卻對這說法很有保留。他認為曾蔭權在當上特首後已經不是公務員,故他的政府的失誤並不能歸咎於公務員治港失敗。他分享過去公務員在制定公共政策所扮演的角色,說到不少的政策改變都是由中級的公務員提出。中級公務員很多都是出身基層家庭,即使在加入政府後生活有所改善,但仍是很貼近民間的脈搏。當他們看到社會上出了一些問題,就會按自己的知識及經驗向上一級的公務人員提出政策建議以處理問題。

通常上級的公務人員不會輕易接納這些建議,必然會提出各樣質疑,要求提出建議的公務員對問題及建議作更絴細的分析,提交更多相關數據及理據以支持他的建議。這公務員就得回去檢視建議,修正後再向上一級的公務員提出。若上一級的公務員接納建議,就會向再上一級的負責官員提出建議。他的上司又必會提出更嚴格的要求和審核,很多時候建議又會回到原建議者手上再重新按更高級的官員的意見作補充和修訂。修改後的建議又會按原先的渠道,層層上遞,直至到達決策級的官員。這樣層層審視,政策建議往往要經過幾上幾落的過程才能落實。般來說,經過這樣的一個程序制定的政策建議,執行時會遇到的問題,大體都會在制定的過程中考慮過,故執行時問題就不會太大。

他批評自引入高官問責制後,因著政治考慮,不少政策出台卻是很倉促,缺乏了過去的層層審核,幾上幾落的過程,導致政策到了執行時往往因考慮不夠周詳,而造成執行上的種種問題。因此,管治的失敗並非公務員治港的失敗,反是不由公務員治港才是管治失敗的原因。

這說法有其道理,但也未能完全是對,因即使經過這樣細緻的政策制訂過程,也未必能預見所有問題,故執行時出現失誤仍可能避不了,尤其是因為香港的管治環境在過去的十年變得更加難以掌握。而且這種管治模式未必能有宏觀的政策視野,所有改變都只能是小修小補。但即使這說法是真確的,香港也難以回到這裏所說的那種公務員治港方式。這主要有兩個原因。

首先,香港的政治體制已改變了。引入高官問責制後,負責決策的官員已經不可能是公務員。但單純這一點也不能排除上述那種制定政策的過程,問責官員也可下放權力由中級公務員去提出政策建議。但問題是立法會議員是由選舉產生,但他們在制度上不可能執政而只可做反對派,故為了爭選票自然會對政府政策提出種種質疑。有別於公務員內部的層層審核,立法會提出的質詢卻要求公務員在很短期時間內作回應。這令政府根本不能那麼奢侈用那麼長的時間去讓政策醖釀產生。

另外,香港的政治文化也已改變了。近年來,香港社會深層次矛盾變得愈益尖銳,政治訴求不單變得多元,更是相互存在著尖銳的衝突。即使政府能審慎考慮政策的各方面影響,但也不可能同時討好各方,導致政策推出時,得益的一方或會接受,但總會有人覺得政策對其不利而進行激烈抗爭。而且有些人也不只是局限於看重物質利益,而更會追求一些超乎物質的價值,令矛盾變得更複雜。公務員按其過去的經驗和知識卻又往往對這種訴求掌握不足或未能給予充份重視。

因此單單再引入由中級公務員去參與構思政策,即使他們會比高官貼近民情一點,但也未必可以扭轉管治上的劣勢。因此公務員治港無論是如何的好,這「黃金歲月」看來也不可能回來的了。

2011年10月26日 星期三

卡達菲之死

全世界的人透過互聨網看到利比亞獨裁者卡達菲如何在窮途末路時遭敵對份子殘酷虐待及殺死。他所受到的對待之淒慘程度,可能只及他曾對不少利比亞人所做的萬份之一,這亦可說是向全世界的其他獨裁者發出了喪鐘。在人類歴史有不少獨裁者,也有不少好像卡達菲般最後是走上絕路的,但卡達菲之死,卻因互聯網發揮的強大傳播作用,令一個獨裁者要為自己的暴政付上代價所可能面對的悲慘命運,變得異常震撼,至少是對同是獨裁者的人或專制政權中的酷吏來說。

卡達菲之死也足証好像他這種在國內擁有無上權威及操控強大武力及經濟資源的專制獨裁者,在全球化的影響下也難以長久維持這樣的專制政權。一方面是軍事層面,因著美國及北約的軍事介入,大大削弱了卡達菲所擁有的武裝力量,不然以反對派那缺乏組織的武裝力量是難以輕易推翻卡達菲相對上精銳得多的部隊。但另一方面也是由於利比亞人民在阿拉伯之春的鼓動下,把多年來積壓著敢怒不敢言的不滿爆發出來,終成功推翻了卡達菲長達四十多年的專制統治。一個未享人民認可的政權是難以長久維持的。

不知道卡達菲在反對派軍隊進迫至首都要避走邊城時,他有否後悔為何在局面還未惡化至無可挽回時不去推行政治改革。若他能那樣做,他或可用交出權力來換取赦免或移居外國;那他至少可安享晚年,而不致到最後會有那麼悲慘的結局。可能他根本沒有這樣想過,到了最後一刻他可能仍是要死死地抓著權位而不願放手。

或許其他獨裁者或專制政權中的官員應想一想,你們的專制統治,即使有強大的軍隊和大量的經濟資源在背後支撐著,但也並非千秋不倒的。現在就應想方法有秩序地交出權力,好為自己留一條後路;若是等到人民忍無可忍的時候,就可能太遲了。

2011年10月23日 星期日

梁振英現象

本是在幾位有可能參選特首的人選中排行榜末的梁振英,最近竟能力挽狂瀾,由榜末躍升榜首,超越所有其他對手。這現象在香港很少出現過,很難有政治人物會在長期低民望中能大幅提升;而大部份都是先享高民望,卻在連番犯錯後大幅插水,然後每況愈下。現在說梁振英會當選特首仍是言之過早,因關鍵也非民望而是中央的祝福。但從梁振英的支持度能由谷底逐步攀升,對其他政治人物也可能有一些啟示。若他能最終當選為特首,對香港的政治發展也可能有一些預見不到的後果。

梁振英的民望能得以提升可歸結於五個原因。一、努力經營:不少人對梁振英印象改觀都是基於他的努力。他由很早期就開始出席各種各樣及大大小小的論壇,他的汗水是眾人可見的。他亦多年來在報章發表他對各個管治問題的意見,當然他必有智囊在背後協助,而他也在一些敏感議題上避重就輕,但其努力是不容抺殺的。

二、精心策劃:這與他多年前已為參選特首作出精心部署不無關係。梁振英雖多年前說過「N」屆也不參與特首選舉,但路人皆見他對特首之位的野心。這裏並不是一個批評,而是說要成大事者必不能猶疑不決,思前想後,而必須早訂下清晰目標,並為達成此目標而作最好的部署

三、口才形象:無異梁振英的語言能力相對於兩任特首都是較優越的,在公共場合發言,自然會容易為他得分。他也努力去洗脫其紅色及建制的形象,換上親近及了解基層的襯衣,再加上染在襯衣上的汗水,的確讓他能從一些過去較少關注公共事務的人身上贏得不少同情分。

四、切中時機:這些因素都未足以解釋為何他能扭轉劣勢。英雄造時勢,但時勢也造英雄。梁振英也是在適當的時候做了適當的事。一方面,北京政府可能因著其內部討論未決及香港局勢的變幻,而遲遲未明確表態支持那人為下屆特首,製造了一個少有的政治空間,讓梁振英可以充份利用。當然也只有一些與北京政府保持著良好關係的人才有資格利用這政治空間。到他的民望已成氣候時,北京政府也不便強行迫退了。

另一方面,曾蔭權政府過去的多番政策失誤,令港人對由公務員治港失去信心,營造了一種求變之心。當然港人包括了泛民主派的支持者也知道,在當前的政治現實下,這改變不可能由泛民主派的候選人去帶動,故只可以從建制中人尋找可能帶來轉變的人。梁振英很早已開始了他的「跳船」行動,即使身為行政會議召集人,也與曾蔭權政府的不少政策保持距離。這令他成為了求變的港人在此時最佳的選擇。

五:對手犯錯:另一關鍵時機就是對手頻頻犯錯。唐英年的多番失言及緋聞纏身,和范除麗泰參選的立場搖擺不定,都令他們在港人心目中失分。港人也是務實的,知道只有北京政府能接納的人才有機會當特首,故在來自建制的幾位特首人選之間,當有人失了分,那麼支持就自然只會走向那位沒有犯錯的了。梁振英正是此人。

梁振英的支持度更有穩步上揚之勢,這是令不少人感到意外的。北京政府對誰來當特首還未有定論,但因都是來自建制派,故可信度應不是問題,再撇除個人能力的考慮,如梁振英能維持其民望,北京政府未必最終不會接納由他來當特首。一千二百位選委中可能也會有一定數量會依從民意的走勢來決定支持那一位參選人來當特首。因此,在未來數月,梁振英民望的走勢可能會是特首選戰的關鍵性發展。

假設梁振英真的當選為特首,他這種由低位反彈而上才得到的民意支持,較之曾蔭權那種以幾十年公務驗一點一滴累積起的民望,那一種耐跌力較高仍是未知之數。當然梁振英現在的民望也是與他作出的各種承諾有關,若他在上任後未能對現這些承諾,或他也未能有效解決香港的眾多深層次矛盾,那麼即使他的民望耐跌力是較高,但他最終也可能會與過去的兩位特首的境況分別不會是太大。

但無論梁振英最終是否能當選為特首,他為特首之位所付出的汗水努力及經年部署,並到現在取得在民望上突破,都至少是值得研究香港政治的人細味的。

2011年10月19日 星期三

推己及人

中國人有個說法是「推己及人」, 也有「己所不欲,勿施予人」。其意思就是說,我們願意其他人怎樣對待自己,我們也要怎樣對待其他人。

以最近引起社會爭議的事件為例,外僱爭取平等的權利與其他在港的非中國藉人士兵以同樣的條件去申請成為香港的永久性居民,其實與八、九十年代不少港人走到英、美、加、澳等西方國家以各種方法去取得那些國家的國藉或居留權是很相似的。

不少港人在滿足了當地起碼的居留條件入了藉後,都回流到香港,但他們的子女卻不少都在當地以國民的身份升學,享用了那些國家的福利。這些港人可撫心自問他們對那些國家曾有多少實質的貢獻,反是不少到了當地就參與那裏的房地產炒賣,引起那些國家的其他國民不滿。

而外僱對香港,至少他們以超長的工作時間幫助照顧了不少香港家庭,讓香港不少婦女可出外工作,釋放了重要的勞動力,對香港不可說是沒有貢獻。

當然一個國家或地區是有權去決定那些人可以成為其國民或居民,但那至少是以公平的方法來決定。撇開當年制定基本法的原意是否真的想排除外僱,但即使是如此,我們要問為何外僱純粹因他們的工作性質就沒有資格申請為香港的永外性居民呢?說到底,那不是徹頭徹尾的歧視,那還會是甚麼呢?

正因是不少港人也曾經歷過要移居至外國,至少是這一群港人,也應設身處地為那些要申請居留權的外僱想一想。因此,至少那些曾用以上方式在外國取得國藉或居留權的港人應推己及人地想像一下,若其他國家同樣是以帶有歧視性的法律,去阻止他們申請成為該國的國民,那他們會有甚麼感受。即使他們都符合申請的資格,但那些國家卻單純因他們是中國人或是來自香港,就連他們提出申請的機會也不容許,他們能接受嗎?

2011年10月9日 星期日

再談「以香港為永久居住地」

就最近外傭居港權案續有討論,是關於入境處處長按《基本法》及《入境條例》審核外傭是否能取得居港權的另一條件即「以香港為永久居住地」的權力,是否一個實質的關卡。

《入境條例》規定申請居港權者要向處長提供資料令處長信納已以香港為其永居地,這些資料可包括他是否在香港有慣常住所其家庭的主要成員(配偶及未成年子女)是否在港他是否有合理的收入以維持他自己及家人的生他是否已按照法律繳稅。這不是說提供了這些資料後他就必然會被處長視為已是以香港為其永居地。《入境條例》還規定申請者要作出聲明,聲明他以香港為其永居地。同樣,作了這聲明也不表示處長會必然視他已是以香港為其永居地。申請者能否符合要求,還得看《基本法》的規定。

按終審法院之前在Prem Singh (FACV 7 of 2002)的裁決,申請者若要符合《基本法》的要求,須符合下列條件:一、令處長相信他是以香港為永居地的責任是在於申請者。換句話說,若申請者未能提供充份証據証明他是以香港為永居地,處長是完全有權拒絕申請。二、申請者須表明他以香港為永居地的意願,意指他並不只是想有限期地居港,而是要長久或無限期地居港,且他須是以香港為其唯一的永居地。三、申請者已採取實質的行動去把香港作為其唯一的永居地。

《基本法》要求的不單是主觀意願,它還必須有客觀的事實基礎。這可說是處長決定申請者是否真以香港為永居地最關鍵的考慮。以一個典型個案為例,一位來自菲律賓的單身女外傭,她若要証明自己已採取實質行動把香港作為其唯一的永居地,單是提供她作為外傭而有的固定工作、居所、及收入的資料都未必足以符合要求。她還必須提供証據証明她與香港連繫的緊密程度,已超越她與出生地的連繫,足以令處長相信她不再以出生地為其永居地,而被香港取代了。按常理,這要求是絕不容易達到的。