2011年12月29日 星期四

求變?


在幾位特首參選人中,我聽到不少人的選擇考慮,都是在於希望能有人帶領香港轉變。求變可能是不少港人現在心中的渴求。也因此,即使不少人對其中一位參選人有疑慮,甚至同意他很可能是令人憂慮的「狼」,但仍會支持由他來擔任特首,寧願「搏一鋪」,因相信他在眾位參選人中,是最能有機會帶領香港轉變的特首。
為甚麼港人求變之心那麼強呢?那是因為自特區成立以來,三任兩位特首及他們所領導的特區政府,一直以來都未能解決香港長久存在的深層次矛盾,甚至令這些矛盾加劇。香港就是活在這種膠著的狀況中,港人一直走不出這種困境。
這種想法完全可以理解,但問題是把求變的期望置於一個人之上是否理智。寄望某人可帶領港人走出困境有幾個假設:一、這人真的是有著那種如「摩西帶領以色列人出紅海」的能力。我們實難肯定眾位參選人是否真有這種能力,因這並不是從某人演說技巧較出色,或是能以較肯定的口吻去宣示政策,或是他可用較堅定的眼神去面對媒體,就可以看得到。
二、若真有這種能力的人,這人也必須讓被帶領的人相信,他是會運用這種能力去帶領大家走出困境,而不是會利用這種能力和人們對他的信任,最終只是謀取自己的利益。當然我也無從說任何一位參選人是缺乏這種誠信,我只是說若人們不肯定某人的誠信,卻仍要選擇由他來帶領,那似乎是不太理性。
三、但最重要的是,香港面對的問題是可在一個人的帶領下就能解決,過去只是因踫不到合適的領袖人才,才導致香港陷於現在的困境。但香港一直存在的深層次的矛盾卻是源自體制性的問題,一個人無論如何有領導力及智慧,也不可能解決得了的。那麼即使我們真的能有一位強大的領袖,若這位領袖未能給我們明確的承諾,會徹底改變香港現在的管治體制,那麼即使換上甚麼人去當特首,香港未來五年也不會有甚麼真正的改變。

2011年12月26日 星期一

重新檢視選民登記制度


最近的種票疑雲,看到的不單是有人可利用制度漏洞,以虚假資料來影響公平選舉,更揭示出現行選民登記制度可能存在根本的違憲問題。
《基本法》第二十六條規定:香港特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權香港永久性居民按基本法享有的選舉權,是不應因法例的規定而喪失或受到不合理限制的。當然法例可對選舉權定下一些合理的條件,如定出合法的選舉年齡。要求香港永久性居民先登記為選民才可在選舉中投票,亦勉強算是合理條件,因這涉及分配選民的選區或確認其選舉界別。
但現行法例卻可能對香港永久性居民的選舉權作出了不合理的限制。立法會條例》第四十八條規定只有「已登記為某選區的選民的人方有權在該選區選出議員的選舉中投票。」而第二十八條規定一名香港的永久性居民如要申請登記為地方選區選民登記冊中的選民,在提出該申請時,若要符合資格,必須符合兩項條件:一、通常在香港居住;二、在他的登記申請中呈報的住址是他在香港唯一或主要的居所。
            這也即是說通常在香港居住的香港永久性居民是不能登記為選民,也就沒有資格在選舉中投票。另外,那些在登記為選民時是通常在香港居住的香港永久性居民,若在之後長久離開了香港如移居至內地或外國,其呈報的住址已不再是他在香港唯一或主要的居所。按選舉(舞弊及非法行為)條例第十六條的規定,如他在選舉中投票,那就有可能因在選舉中作出舞弊行為而違法。要避免違法,那他只可不去投票,但這已不合理地限制了他的選舉權。若他要更改選民登記資料,因他不再符合上述兩項登記為選民的條件,選民資格也會喪失掉,連投票權也沒有了。
            現在政府提出的改善措施,未能處理這選民登記制度的違憲問題。政府應對地區選舉的選民登記制度作出更根本的改革,以下建議可供各界參考。
            一、在香港永久性居民登記為選民時,要求他們必須是在香港通常居住的要求,在現今中、港兩地進一步融合及全球化的大趨勢下,是不合理也不符合現實情況的。即使一名香港永久性居民不在香港通常居住,他仍可與香港維持著非常緊密的聯繫。故這條件應不能是登記為選民的條件。
            二、選民在登記時要呈報住址,其作用其實主要只是為了分配選民的選區之用。但在香港實際的生活情況下,一名永久性居民雖是住在A區,但他卻是在B工作,或因其父母是住在C區,故他也常會到C區使用當區設施。他亦可能因常參與D區的社區活動而對D區有很深的了解。相較於其他區,可能其居住的A區,與他反是聯繫最少的,因他早出晚歸,鮮有在該區活動。故此,要分配一名選民的選區,以其居住的區別來界分,並不一定是最理想的準則,而只是基於行政便利的考慮。且要成為一個選區的候選人,現行法例反沒要求他必須居住該區,這可看到以居住地點為選區分配的準則並沒有必然性。故這條件也應不再是登記為選民的條件。
            三、但為了分配選民的選區,在選民登記中,選民仍必須指定一個選區為其投票的選區。與之前的分別是這不再是按其呈報的住址而被分配,而是由選民在選民登記時自行選擇。立法會選區只有五個,比較簡單;但區議會的選區小且眾多,故在登記時可能要向選民提供協助讓他能確認選擇的選區。這制度能讓選民享有更大的自主權。
四、選民在登記時仍要呈報一個通訊住址,不過這只作通訊之用而非用以分配選區。但若選民在登記時沒有選擇選區,法例可規定其通訊住址所屬選區就是他的選區。若那地址是在境外,他就會被隨機分配至一個選區。
上述的方法應能解決那些不通常在香港居住的永久性居民的選舉權問題。在這方法下,也沒有甚麼「種票」的違法問題,或「種票」可說是合法化了。每名選民在每次選舉只可在一個選區投票,若某政團動員其支持者登記為某選區的選民,其在另外的選區的支持必然會相對上減少。由於任何政團或人士都可動員其支持者在某選區登記為該區的選民,以增加其在該選區的勝算,那就沒有不公平了。當然對較大及動員力較強的政團來說,這種制度對他們是較有利的,但從來競爭性選舉對資源多的政團都是較有利的,只要沒有涉及賄選,這制度應還是公平的。

2011年12月22日 星期四

烏坎村的憲政啟示


烏坎村村民因地方官員與地產商勾結,賤賣村民土地,為了維護自己的權益,組織起來與地方官員抗爭。經多月官民對恃,終經村民代表與省級官員和平對等的交涉,問題有可能和平解決。事情還在發展中,村民會否被秋後算帳,和有多高級的地方官員會因而被處罰,仍是未知之數。但事情發展之今,卻誠然已為中國的憲政發展立下了一個不算大也不算小的里程埤。
村民在事件中表現了不單是對自身權利的醒覺,亦不再甘受剝削,也不再畏懼強權壓迫,但最重要是村民能自發地組織起來,也能有序地自我管理。在與地方官員的爭持中,能保持著理性及非暴力的態度。當中所顯現的公民素質,正是一個憲政社會所需要的,也是會促成憲政能在中國生根的。
就連汕尾市委書記鄭雁雄也不得不慨嘆為官之苦,權力愈來愈小,老百姓卻愈來愈聰明和難管。烏坎村是廣東沿海的一個小村落,村民能有這樣的素質的原因,仍有待探究,而中國其他地方的老百姓是否有著相同的素質,也有待實証研究才能掌握。但烏坎村的事例至少証明,中國社會已能夠產生出可承托及促成憲政的人民素質,廣泛程度有多大仍未知,但至少憲政的種子已種下了,未來的發展應是樂觀的。
省級官員能破格處理今次官民的紛爭,也使人看到憲政在中國出現的一點點盼望。不是說省級官員今次已完全顯現出憲政體制下政府官員最高水平的表現,也不肯定他們是否真的能做到所承諾的,亦不知他們的真正動機是甚麼,更不知這樣思維的官員在整個中國管治體制下有多少。但至少在中國現在專制的管治體制下,中國的官員是有可能跳出過去多年高高在上的思維,施政時可有限度地實踐憲政的精神。廣東省官員能做到,其他省份的官員及中央官員也有可能做到,且這種憲政化轉變更有可能繼續深化。
中國憲政能出現,不一定要單純由下而上或是由上而上,更可以是在上下互動中實現。

2011年12月15日 星期四

合適的懲罰

懲罰是促使人守法的重要元素,但懲罰也必須定得適宜才能產生果效。不合適的懲罰,可能會令受規管者覺得不公平而拒絕遵守;連執法者也可能因覺得懲罰不當而只作有限度執法甚至拒絕執法。

合適的懲罰包括兩方面:一、被懲罰的行為必須與作出懲罰的目的相關連。二、懲罰的程度必須與達到懲罰的目的能為社會帶來的好處或減少的壞處合乎比例。以最近政府提出的兩項規管建議為例,或可看到如何設定合適的懲罰。

因花園街大火,政府提出加強規管排檔,建議若檔主在三個月內六次違例,包括在准許範圍外經營、在非營業時間將貨物擺放在攤檔範圍外、檔位大小和高度超出牌照准許等,會被撤銷牌照。若檔主涉及分租攤檔、非法駁電或申請牌照時提供虛假資料,更會即時被吊銷牌照。要加強規管主要是因排檔貨物儲存過夜而造成消防的危險,但現在加重懲罰針對的行為卻不是直接與這規管目的有關。

即使要加強規管排檔,是要令它們不對週遭環境造成不當影響,如阻塞街道,但現在建議違規的排檔可能遭撤銷牌照,那未必與他們造成的社會問題合乎比例。至少以扣分及停牌的制度,也可能產生足夠阻嚇作用,而不需採用撤銷牌照這麼嚴厲的懲罰。

另外,在出現多宗「種票」案件後,政府建議規定選民搬屋必須更改住址記錄,否則可能會被罰款;若在明知情況下,未更改地址卻前往原選區投票的,更可能被監禁。種票應是關乎有人蓄意用虛假資料讓一些人成為了一個選區的選民並投票去影響選舉結果,但現在要懲罰的行為卻是選民在搬屋後忘記更改住址記錄,這似與種票沒有很直接關係。

即使要提升選民登記冊的準確性或確保選舉的公平性,是否應懲罰忘記更改住址記錄的選民是一個根本問題。個別選民在搬屋後仍在原選區投票,對選舉結果的影響應是很小,他的行為對公共利益損害是否嚴重至一個程度而要受懲罰實屬疑問。或許用教育宣傳的方式就已足夠。

2011年12月10日 星期六

種票疑雲

嚴格來說香港法律並沒有罪行叫「種票」。「種票」其實包含一系列行為,可理解為 A(一個團體或個人)為了讓 B(一位候選人)在一個選區的選舉中當選,在選舉前用方法使 C (一位公民)成為那選區選民,而 C 在之後的選舉是會投票給 B 的。 C 可以是按自己的意願或在 A 促使下投票。若 C 是收受 A 所給報酬而投票給 B,那就是「種票」加賄選。

現行法律對上述行為的各部份分別有規定。《立法會條例》第二十八條規定選民必須令選舉登記主任信納他是「通常在香港居住」,及他登記申請中呈報的住址是他在香港唯一或主要的居所」。

選舉管理委員會(選民登記)(立法會地方選區)(區議會選區)規例》規定任何人在申請為選民時,作出他知道在要項上是虛假的任何陳述,或罔顧後果地作出在要項上是不正確的任何陳述,即屬犯罪(罪行一)。若 C 明知一住址並不是他在「在香港唯一或主要的居所」,仍在申請成為選民時呈報為其住址,這明顯觸犯罪行一。

規例亦規定任何人「直接或間接地串謀、煽惑、強迫、誘使、脅迫、恐嚇或慫恿另一人」作出罪行一的行為,亦屬犯法(罪行二)。若 A 促使 C 去觸犯罪行一,那他就明顯觸犯罪行二。

另外,選舉(舞弊及非法行為)條例第十六條規定任何人「已向選舉事務主任提供他明知屬虛假達關鍵程度或具誤導性達關鍵程度的資料;或明知而不向選舉事務主任提供關鍵資料;或罔顧後果地向選舉事務主任提供屬虛假達關鍵程度或具誤導性達關鍵程度的資料,而其後在選舉中投票,即屬在選舉中作出舞弊行為(罪行三)。若 C 明知自己已觸犯了罪行一,但仍在呈報的住址所屬選區投票,就明顯觸犯罪行三。

第十六條還規定任何人「明知另一人已向選舉事務主任提供屬虛假達關鍵程度或具誤導性達關鍵程度的資料;或不向選舉事務主任提供關鍵資料,卻促請或誘使該另一人在選舉中投票」,即屬在選舉中作出舞弊行為(罪行四) 。若 A 明知 C 已觸犯了罪行一,仍促使 C 在該住址所屬選區投票,就明顯觸犯罪行四。

選舉(舞弊及非法行為)條例》第十一條規定在選舉中提供利益(誘因或報酬)和索取或接受利益,都屬舞弊行為(罪行五)。 C 是在收受了 A 所給的報酬而投票給 B就明顯觸犯罪行五。

「種票」包含了上述罪行一至五。現在警方及廉署對「種票」的拘控主要是針對罪行一及三。可能在進一步調查下,會再有人因罪行二、四或五被拘控。不過,也不是所有「種票」行為都一定是違法。若 C 按自己意願或在 A 促使下,為了讓 B 當選,搬遷至 B 參選的選區,以那住址呈報為其在香港唯一或主要的居所」,並在選舉中投票,那並不違法,也沒有理由禁止。

但因沒有現行法律直接禁止「種票」行為,有可能令一些正常的行為被懷疑為「種票」,產生「種票疑雲」。第一個情況是 C 已移居內地或外國,在香港再沒有唯一或主要的居所」。若他在登記為選民時仍是在香港通常居住,而呈報的住址就是那時的主要居所,那他應沒有觸犯罪行一。但在他移居內地或外國後,原先的住所已不再是 C 在港的主要居所,C 若在選舉時回港投票,那他就有可能觸犯罪行三。如他不想犯法,就只可以不投票。

不過,基本法規定永久性居民是享有選舉權,這憲法權利是不應受選舉法例的技術性規定而被剝奪的。由於香港的選舉制度部份是地方性選舉,選民在登記時所呈報的住址,功能主要是用於分配他所屬的地方選區。C 因移居內地或外國而不再在香港通常居住及在港再沒有主要居所,但若他沿用之前在選民登記時呈報的住址去投票卻要冒被檢控的危險,那就會違反了他受憲法保障的選舉權。

第二個情況是 C 在搬遷後沒有即時更改住址,故在投票時其「在香港唯一或主要的居所」並非他在登記為選民時所呈報的住址。由於在登記為選民時他所呈報的住址就是他當時的主要居所,故 C 應沒有觸犯罪行一。但若 C 有投票,那他有可能觸犯罪行三,關鍵在於 C 是否「明知而「不向選舉事務主任提供關鍵資料」。且《選舉(舞弊及非法行為)條例》的立法目的是在於「禁止在選舉中作出舞弊行為及非法行為」,若 C 只是忘記了更改住址,那很難說有 舞弊行為」涉及。 C 不想冒犯法的危險,那他就只可以不去投票,但那同樣出現憲法保障的選舉權會被選舉法例的技術性規定限制了的情況。

要處理「種票」的種種問題,不單是加強力度執法或是修正選民登記的制度就可以,可能還涉及選民資格及選舉制度設計的問題。