政府的角色

近年港人對政府提出愈來愈多及嚴厲的批評，不少原因可解釋這現象。當然政府官員表現不濟是一個原因，但為何常有印象是特區政府官員比殖民地時代差呢？其實不少現在的政府官員在殖民地時代已在政府任職，按理他們的表現不應比殖民地時代差，因他們在特區成立後會繼續累積經驗去提升管治質素。

一個解釋是政府內部青黃不接，有經驗的都離開了政府，讓一些未夠經驗的很早就要擔起決策的高位，導致不少政策失誤。這可能是對，但從我所接觸到的，不少部門中現有官員都是擁有多年經驗，很難說錯誤都是因官員經驗不足。

另一解釋是管治環境變得愈來愈複雜，即使是同樣的官員做相類似工作，現在做起來比以前困難得多。一個原因是全球化的影響，把各地所面對的問題連接起來。一個地方的政府面對的管治問題可能不是源自本身，那自然要解決這問題就不可能單靠自己去解決。由金融海嘯和全球氣候暖化所引發的一連串本地的管治問題就是最好的例子，因問題是入口的，無論特區政府官員在自己的管治領域內如何努力，所能做到的都可能是很有限。

另一個原因則是市民對政府的期望愈來愈高，因此即使在以前官員某水平的表現已是很不錯，但現在看來卻可能是完全不合格。當然官員必須掌握民情，了解市民對政府的期望與以前已是很不同，不能再用以前的標準和態度來與市民打交道，但另一可能是市民對政府的期望會否已經是不合理的高，令官員在現有的種種局限下無論做得多好都不可能滿足得到所有人的期望。

有時候我們可能要問政府的管治角色是甚麼？政府是否應每個管治問題都要把j它解決掉，還是在某些問題上，我們只能期望政府減低問題對社會利益的損害，而不能期望政府把所有問題都徹底解決呢？

中國特色的政府分權關係

無論制定憲法的目的是甚麼，沒有憲法不會設立政府機構並分配管治權力給不同的政府機構。但因著憲法觀(即憲法目的及實踐目的之方法)有不同，在不同憲法下，政府機構的結構、組成、權力及相互關係卻會是很不同的。

憲政的憲法目的是要確保人民的基本人權得到保障，而實踐方法就是要限制政府的權力。這是基於憲政的人性觀是「權力使人腐化，絕對的權力使人絕對腐化」。故為了要防止政府機構及官員腐化濫權，那就不能讓政府的權力集中在一人或一個機構身上，而要把權力分散。這也就是行政、立法、司法權的三權分立。但憲政的政府權力關係最重要的並不單是要分權，更是要由擁有不同管治權力的憲制機構相互制衡，以防止任何一個憲制機構獨大並濫用管治權力。憲政相信政府機構之間必須在憲制的層面上有相互制衡的安排，那才能達成限權這憲政方法去實踐憲政的目的。

中國憲法觀正好相反，是認為政府權力應集中才能更有效發揮其應有功能去實踐「富強中國」這中國憲法的目的。故雖在憲制下也有分權，但目的卻不是如在憲政下為了制衡，而是要有更有效率的分工。在中國憲制下，最高的權力機構是全國人民代表大會，政府的行政權力由國務院負責，司法權由最高人民法院及各級法院負責，而立法權則由全國人民代表大會本身及其常務委員會負責。當然所有憲制機構仍都是由中國共產黨集中的領導。

鄧小平的一番說話可總結中國憲法觀對權力分立的看法：「西方的民主就是三權分立，多黨競選，等等。我們並不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權分立、兩院制。我们實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助於國家的興旺發達，避免很多牽扯。當然，如果政策搞錯了，不管你什麼院制也没有用。」

從鄧小平的講話可以看到中國憲法觀的特色，也就是鄧小平那套「黑貓白貓」的實用主義理論，一切最重要是甚麼方法能使國家「興旺發達」，而他認為在中國的現實情況下，要集中權力於中國共產黨免它受「牽扯」才是正確之道。由於相信中國共產黨能無私並有效地帶領中國走上富強之路，若在憲制上設置任何獨立於中國共產黨的制衡機制，那都只是會阻礙著中國共產黨的工作，最終是國家的利益受損。

在憲政的憲法下，分權不只是中央政府的各個政府機構之間相互制衡，中央政府與地方政府之間亦會有較清晰的權力劃分，讓地方政府可以在地方的事務上有更大的決策權。聯邦制就是一種實踐憲政分權的憲制模式。在聯邦制下，中央政府與地方政府並沒有從屬關係而是顆伴關係，按憲法的規定，分管全國性事務和地方事務，並有憲法機制確保憲法對中央政府與地方政府之間的分權關係能公正地實施。若中央政府與地方政府在權力劃分上出現紛爭，這憲法機制可以作出公正裁決，決定權力誰屬。若憲法沒有明文規定的權力，即屬剩餘權力，由地方政府保留。

實踐憲政的憲法不一定要是聯邦憲法，亦有不少憲政憲法的中央政府與地方政府的關係是按單一制來設置的，即地方政府是從屬於中央政府。在單一制下，地方政府的所有權力都是源自擁有主權地位的中央政府，並得聽命於中央政府執行所有適用於全國的法律與政策。但憲政憲法即使是實施單一制的，很多中央政府亦會在不同程度的下放權力(devolution)給地方政府，因認為一些純地方性的事務，由最接近利益現場的政府機構去負責處理，較由遠離地方及不明地方情況的中央政府官僚去發出命令，將更能保障當地居民的權益。單一制下放權力的程度甚至可以是中央政府只保留一些預先明確規定了的範圍，其餘的都屬地方政府所行使。換句話說，即使在單一制下，下放權力的安排也不排除剩餘權力由地方政府擁有。

按中國憲法觀的看法，很自然地是會採用單一制來處理中央與地方政府之間的關係。單一制模式確保中國共產黨保持權力集中，而不會被地方政府把管治權力分去或對中央政府做成掣肘，因所有地方政府都是從屬於中央政府，權力都是源自中央政府。

但其實按中國憲法要集權的憲法觀，也不一定排除聯邦制的。如前蘇聯一樣，雖然中央政府和地方政府可按憲法有明確分權，但只要中央政府及地方政府都是掌控在執政黨手上，所有政府權力都應仍會是集中在中國共產黨手上的。不過考慮到中國歷史的經驗，若權力下放至地方政府，那就很容易造成地方權力坐大甚至各方軍閥割據，令國家陷於四分五裂，違背「富強中國」的憲法目的，故中國憲法觀還是採用單一制。

但單一制本身也並不保証權力會集中在中央政府手上，若地方政府的黨領導層能累積起更多管治上的力量，在實質操作上愈益脫離黨中央的直接領導，那麼即使中央政府和地方政府都是要中國共產黨掌控，但中央政府的命令也可能去不到地方政府，變成「山高皇帝遠」的政治現實。因此要達成中國憲法觀的憲法目的及實踐方法，那除了政府權力要集中在中國共產黨手上，中國共產黨本身的權力機構亦要集中，至少不能讓地方政府的黨領導層在實質上脫離黨中央的領導。

上述鄧小平的講話除了涉及政府機構的權力關係外，也談到多黨選舉的民主模式，下星期續談憲政及中國憲法觀對民主的不同看法。

空櫈的力量

當挪威諾貝爾委員會主席因今年和平奬的得主劉曉波及他的親屬都不能親身到奧斯陸領奬，把和平獎的奬狀放到一張空櫈上時，卻產生出一種意想不到的震撼。吊詭地，雖只是一張空櫈，但卻能產生出強大的道德感召力量。

那張空櫈代表著一個軟弱者以和平的方法無懼地把心中關於人類尊嚴、平等、民主、法治、人權及正義等普世價值宣講出來，但卻受到無情的對待。

說劉曉波是軟弱者，不是指他身體軟弱或是性格懦弱，他當然不是；而是指他是一個無權無勢，既無錢財，也沒有一大群人跟從作其黨羽，手上只有一支筆的一個人。在強權面前，他無力反抗；被拘留、起訴、審判、及監禁，所以櫈子才會空著。

空櫈能產生出不能想像的力量，是因人們心中還是有著一份正義感和對公平公義的追求。劉曉波只是本著無懼強權的精神，以非暴力的方法把心中的信念說出。人們看見一個軟弱的無辜者，只因當權者不喜歡他的言論，就要把他扣押多年，與相愛的妻子分離。且劉曉波只是對一些普世價值有所執著，所說的是所有人類理所當然應享有的一些基本權利。每一個人心裹面與生俱來對真善美的追求就被喚醒起來。

劉曉波沒有任何物質力量去使人認同他，但透過一張空櫈這樣的一幅簡單影像，並通過媒體向全世界傳送開去，讓世界所有的人的心，都可以被一個軟弱者的無言宣告，並空櫈所代表著的價值，和為這些價值付出了的沉重代價，而深被觸動。空櫈在人心裹面所產生出的力量更會是爆炸性的，因心被所感的人，也可能會為了實現空櫈所代表的普世價值，願意在未來的日子付上代價，即使只是很微少的一點。這影響更可能是持久的，直至這些普世價值能在中國的地土上實現。

中國特色的法治

按中國的憲法觀， 設立憲法的目的是要建立「富強中國」，而實踐方法就是集中權力在中國共產黨，由她來帶領中國實踐「富強中國」這憲法目的。背後的假設是「富強中國」是國家最重的目的，而集中權力是最有效的方法去實現「富強中國」，而中國共產黨有著強大集中的權力能大公無私地帶領國家實踐這目的。

中國這一套憲法觀與《零八憲章》倡議的憲政的憲法觀，在憲法目的及實踐方法上有不同，背後的假設也 不同。若在中國實踐憲政的憲法觀，憲法的目的並非「富強中國」，而是要讓中國人民的基本人權受到保障。這未必與「富強中國」不相容，問題是哪為優先。憲政不會認同為了實現「富強中國」而要犧牲人民的基本人權。換另一角度看，能讓人民的基本人權得到保障，「富強中國」才算能真正得到體現。憲政因假設了人性有行惡的可能性，故不會接受以集中權力的方法去實踐憲法目的，更不會認為只有某一個政黨才可帶領整個社會去實踐憲法目的。

憲政更認為要限制政府的權力才可確保人民的基本人權得到保障。要實質限制政府的權力就要有「相應的制度設施」。而憲政憲法觀下具體的限權制度包括了法治、權力分立及制衡、民主選舉和人權保障的制度。這些憲政的制度因著憲政的憲法目的是要保障公民基本權利，及實踐方法的總體原則是要限制政府的權力，而有著一些特點及要求。

但因中國的憲法觀有著上述不同的憲法目的、方法及假設，故在中國憲法觀下雖也有法治、政府機構權力劃分、民主和人權保障等憲法概念，但它們的理解及體現方法卻與憲政憲法觀很不同。

先看中國憲法觀及憲政對法治的看法。《中華人民和國憲法》第五條規定：「 中華人民和國實行依法治國」。中國憲法觀下的法治是「 依法治國」。「依法治國」是指政府會以法律為管治的最重要工具，法律的重點是其工具性（即作為管治的工具）而不是其規限性(即作為限制政府權力的機制)。但按憲政的法治理論，「依法治國」只能算是低階的法治，即rule by law 而非rule of law，甚或會被認為根本未達法治的要求。

用一個比喻來說，一個工匠會使用手上的工具去造出一件工藝品，對工匠來說，手上工具的功能是要讓他能按設計製造出一件工藝品。他可用不同的工具去幫助他造出那件工藝品，而他會選哪一工具，主要看那工具能否配合他的工作。一件工具當然不可規定工匠必須使用它，及限制工匠必然要以某種方法來使用它。把法律主要看為一件管治工具，就出現了相類似的理解。法律是管治者其中一件管治工具，管治者不一定要使用法律來管治，而法律亦不可規限管治者如何使用它或規定管治者如何去管治。

過去中國曾有「黨大還是法大」的爭議，但近年已鮮有提及。不過這不代表法律的限制性已取代了工具性成為中國法治的主導理解。中國法治發展到了這階段，相信已達到「法大於黨員」，即沒有個別的黨員，即使是在共產黨內佔最高位的，也不可超越法律，違法的個別黨員是會受法律制裁的。但「法」到現在為止，應仍未能大於黨。中國共產黨就是管治的工匠，而法律就是中國共產黨這管治工匠手上的管治工具。法律這管治工具當然不能大於使用它的中國共產黨。

中國憲法觀下的法治著重法律工具性的的理解，正符合其憲法原則，是要集中權力於中國共產黨，相信中國共產黨能作出最好的決定，由她去自行決定是否使用法律或它認為更好的其他管治工具去實踐「富強中國」這憲法目的。但若以憲政的法治觀看，單看重法律的工具性而非其規限制，就未必能為中國人民的基本人權提供足夠保障，當然這比無法無天為好。這不是說在憲政下，法律沒有工具性，只是憲政更看重法律的規制性，甚或法律的保障性(即法律的最終目的是要保障人民的基本權利)。

另一點可顯明有中國特色的法治觀，就是憲法本身的性質。在憲政之下，憲法是最高的法律，其重點不單它是「最高」，更重要還有它是「法律」，即它是有法律的規範性。任何違反憲法的行政行為或決定及法規，都會失卻法律效力的。要使憲法的法律規範性發揮出來，那就需要設立違憲審查的機制，讓這機制能行使憲制的權力去把違反憲法的行政行為或決定及法規撤銷。並且，公民在訴訟中，無論是用以作為被告時的辯護理由，或是作為申訴的依據，都可引用憲法的條文去支持其法律上的訴求，而司法機構有責任依據、解釋及引伸憲法條文以作出相關的裁決。

但在中國憲法觀下，中國憲法雖也是最高的法律，但重點則只在於它是「最高」，卻不是在於它是「法律」。按中國憲法學的說法，中國憲法（尤其是憲法中關於公民基本權利的條文）並不具有直接執行的效力。

《中華人民共和國憲法》第六十七條規定全國人民代表大會常務委員會行使解釋憲法，監督憲法的實施的職權。它亦有權「撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令」及「撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議」。但實際上，全國人大常委會卻鮮有行使這監察憲法實施的權力，令中國憲法的法律規範性實質上得不到體現。為何會出現這情況，就涉及中國憲法觀對另一憲法概念： 政府權力分立的原則的理解 。

到現在為止，中國公民仍不能在訴訟中直接引用憲法條文來作為其法律訴求的依據，尤其是憲法中關於公民權利條文。這又涉及中國憲法觀對另一憲法概念：人權保障的理解。

下星期續談中國憲法觀與憲政對這些憲法概念的不同看法。

從調查梁展文報告看三權制衡

立法會調查梁展文的專責委員會公開報告，嚴厲批評屬問責官員的公務員事務局長俞宗怡判斷嚴重失誤，及多位曾參與處理梁展文申請屬公務員的官員失責或疏忽。報告亦認為梁展文和新世界的鄭家純及梁志堅之間關係，有延後利益回報之嫌。

報告發表後，梁展文發表聲明指曾考慮提出司法覆核，但最後打消了這念頭。即使他真的提出司法覆核，對立法會行使《基本法》及法律的權力調查行政官員，除非程序或決定明顯與《基本法》的規定有衝突，法院應不會干預立法監察行政的行為。

在香港以「行政主導」原則為基礎設計的行政向立法負責的機制，立法會只有調查權，卻沒有對官員(無論是問責官員或公務員)直接的懲處權。在現行「高官問責制」下，問責官員只向特首問責，立法會作為市民的代表也沒有憲制權力迫使犯錯的問責官員下台。立法會所能發揮的監察功能，只能透過調查及發表報告把問責官員的失誤暴露，由公眾輿論去迫使特首實質懲處問責官員。

公務員因其性質，雖不須負上政治責任，但若他們是失職的話，立法會雖同樣無權處理，但行政機關已設有內部的制衡機制，可對失職的公務員進行紀律聆訊，若証明有「行為不當」，可對公務員作出懲處。前投資推廣署長盧維思因維港匯的失誤，亦曾被紀律聆訊，並被裁定「行為不當」而受處罰。當然受紀律處分的公務員，也可如盧維思般對紀律聆訊的程序和裁決及處分的決定提出司法覆核。

至於非屬問責官員及公務員的人士，立法會當然沒有權力制裁他們，但若他們的行為有可能觸犯刑事法律，那麼就會由執法部門決定是否進行調查，並由負責檢控的律政司決定是否提出起訴，再由法院決定是否罪成。

中國的憲法觀

不少現代的管治體制都有憲法，但它們的憲法觀卻未必一樣。憲法觀是關乎設立憲法的目的及實踐憲法目的之方法。

中國共產政權的管治體制有憲法，亦有著其一套憲法觀。中國共產政權不接受由一群中國知識份子倡議的《零八憲章》所提出的另一套憲法觀，甚至把其中一位草擬人劉曉波拘禁。

《零八憲章》所追求的是憲政，而一個實施憲政的管治體制，它的憲法要達成的的目的及實踐目的之方法， 與中國的憲法觀有不少差異。 憲政及中國憲法都有論及法治、政府權力劃分、民主和人權保障，但因兩者的憲法觀的分別，故中國憲法對這些憲法概念的理解與憲政的理解並不一樣。本文是要比較憲政及中國憲法觀對憲法的目的、實踐憲法目的之方法；及對法治、政府權力劃分、民主和人權保障等憲法概念的分別是在那些方面 。

憲政按《零八憲章》本身的理解，是「通過法律規定和法治來保障憲法確定的公民基本自由和權利的原則，限制並劃定政府權力和行為的邊界，並提供相應的制度設施。」實施憲政的管治體制所採納的憲法觀，其憲法設立的目是要「保障公民的基本自由和權利」。而實踐憲政的憲法目的之方法就是要「限制並劃定政府權力和行為的邊界」。

憲政的憲法目的與實踐方法之間的關係是隱含著對人性的一些基本假設。憲法的目的是保障公民的基本自由和權利，即保障公民的基本人權，因憲政假設了每個人與生俱來就享有平等及自由和作為人類的尊嚴的基本權利。憲政要限制政府的權力來實踐公民基本人權的保障，因憲政假設了每一個人都有行惡的可能性，尤其是享有公權力的政府官員。因此，不能依靠「明君」或「清官」來保障公民的人權，反要限制政府權力，以確保執政者不會濫用公權力去侵害公民的基本人權以謀取私利。

憲政理念源自西方社會，而西方社會是深受基督教文化影響，故憲政對人性的假設或許是建基於基督教的信念。基督教既相信每一個人都是神所創造而是尊貴的，但又相信每一個人都是罪人故有行惡的罪性。對於非西方或非基督教的社會，憲政是否適用呢？但即使憲政是源自西方及基督教信念，其背後對人性的假設會否普世適用呢？

現在中國共產政權所實行的憲法是在一九八二年制定的《中華人民共和國憲法》，並在一九八八、一九九三、一九九九及二零零四年經過四次修改。中國憲法的憲法目的可從中國憲法的序言看到。序言第七段經過三次修改，現在的版本是：

「中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰勝許多艱難險阻而取得的。我國將長期處於社會主義初級階段。國家的根本任務是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建設。中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮鬥，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。」

序言這一段提到不少目的，但中國憲法的最終憲法目的應是要把中國「建設成為富強、民主、文明的社會主義國家」，並不是如憲政般把保障中國人民的基本自由與權利訂為憲法的最終目的。雖然中國憲法也有條文提及保障中國公民的基本權利和人權(中國憲法第二章，特別是第三十三條），但由於這並非憲法的最終目的，故若保障公民的基本權利與「富強中國」這最終目的有衝突，那公民的基本權利就要作一點犧牲。實踐「富強中國」的方法亦不是如憲政般要限制政府的權力，反而是要集中權力。序言提到是要在「中國共產黨領導」下，「集中力量」去進行社會主義現代化建設來實踐「富強中國」憲法這憲法目的。

中國憲法觀的憲法目的與實踐方法同是有著一些基本假設，假設了中國整體的利益是置於個人權益之上。把「富強中國」訂為憲法的最終目的或許是不少中國人心裹的最大心願。由鴉片戰爭開始，中國人的自尊就因西方列強入侵而受到打擊。經歷辛亥革命、廢除帝制、軍閥割據、國民政府腐敗統治、日軍侵略至共產政權建立，再經歷大躍進和文革的破壞，中國一直都是貧弱被欺的。故為了扭轉這局面， 那就要把「富強中國」這集體利益置於個人的基本權利之上。

而以集權在中國共產黨來帶領中國實踐「富強中國」這憲法目的，是假設了在中國人社會，能有別於其他人類社群，政治領袖及管治精英能大公無私地為人民謀福祉。而這管治精英集團就是中國共產黨。因相信中國共產黨能無私地帶領中國走上「富強中國」之路，故應集中權力給中國共產黨去實踐這命，而不用設立在中國共產黨之外的限權制度。

究竟人們會接受憲政或中國的憲法觀，那可能要看他們是否認同兩種憲法觀背後的假設。下星期續談憲政及中國憲法，因著各自的憲法觀對憲法的目的及實踐憲法目的之方法的不同，而對法治、政府權力劃分、民主和人權保障這些憲法概念的不同理解。

申辦亞運與政黨發展

金牌選手黃金寶在立法會討論申辦亞運會議上，表達他對政黨反對申辦感到傷心及奇怪，尤其是不明為何屬建制派的政黨如民建聯也反對。黃金寳一語道破現今特區行政與立法關係的困局。正如上一回立法會廢除《郊野公園修訂令》，立法會的反對派及建制派都一面倒地反對政府。

按《基本法》賦與立法會的憲制權力，撥款權是在立法會手上，若立法會拒絶撥款，特區政府將是無計可施，而只能透過影響民意，希望政黨及立法會議員們能改變初衷。

很難想像在其他民主國家，若政府的建議或提案，不只是得不到大多數立法機關成員認同，而是被絶大多數否決，那政府竟不須問責倒台。在香港「獨特」的政體下，我們卻可有此怪現象，既要實踐「行政主導」，但又缺乏實質的憲制安排讓行政能「主導」，令政府法令不行、改革難推、坐困愁城的境況。

歸根到底，是我們欠缺成熟的政黨制度，令特首在立法會內只有兼任行政和立法會議議員的幾票。由於特首不能隸屬任何政黨，那令政府不能透過立法會內的政黨去協助施政。立法會內雖有所謂的建制派政黨，但它們能否投票支持政府，先要建基在它們能保住議席，但議員的議席卻不與特首施政成功掛鈎。在香港的獨特管治環境下，有時候反對政府才能保得住議席(至少不在非常重大的事件，尤其是不涉及中央政府利益的)。這就是為何連建制派政黨都要來反政府。

一日立法會議員的議席不與特首施政的成敗掛鈎，這種立法會絶大多數一起來反對政府的事件就會繼續出現，甚或更頻密。能把它們連繫起來的，就是廢除特首的「黨禁」，讓特首可透過政黨本身的紀律去確保立法會內同系的政黨不能不支持政府的建議，並更會運用各方種方法去協助政府建議得到通過。

再談隧道的管治

約兩年前我曾在本欄撰文提出以補貼隧道使用者的方法去解決三條隧道交通流量不均而導致紅隧長時間嚴重擠塞的問題。早前政府委託的顧問公司所提交解決三條過海隧道流量失衡的報告，主要的建議是增加紅隧收費，並由政府給與東隧使用者回贈以達到東隧實質減費的效果，所採用的方法與我之前的建議大體上是差不多。

但我當時主要是考慮補貼西隧而非東隧使用者。顧問報告基於西隧的連接道路網的容量限制和分布，在繁忙時段會在干諾道中和畢打街交匯處及干諾道西天橋形成樽頸，擠塞情況可以是非常嚴重，而形成的車龍更會阻塞駛經該等地區的非過海車流，故不建議也以回贈的方式使西隧減費。但顧問報告卻可能忽略了幾個重點，而未能完全發揮以回贈來補貼隧道使用者來導引交通，達到調較三條隧道流量的效用。

第一點是交通的流向。西隧容量的局限並非在於管道本身，而是受出口的連接道路網所限，且問題主要是在香港出口，但在九龍出口卻沒有很大問題。但紅隧擠塞的問題，除了是有很大需求外，既是管道本身的容量有限，也是由於入口的連接道路網所致。兩條隧道出現擠塞的位置是正好相反，西隧在出口，紅隧則是在入口。這反映了交通的流向在設計方案時是也須考慮的。

不把回贈計劃適用於西隧是由於不想把現有香港出口擠塞的情況進一步惡化，但在考慮交通流向後，回贈計劃是可以對流向西隧不同方向的車輛作不同處理,而不一定要一併看待的。若能補貼由香港經西隧向九龍的車輛，那應可以把一部份原先使用紅隧由香港到九龍的車輛導引至西隧，一方面能減低紅隧的擠塞程度，但另一方面又不會使西隧的擠塞情況增加，這正是考慮了交通流向後的後果。

第二點是在不同時段的交通狀況。紅隧的擠塞是整天差不多大部份時間都是嚴重的，但上述提到西隧的擠塞情況，主要是出現在上午上班的時段，因很多使用西隧的人都是到港島中區上班的。在考慮不同時段的交通情況後，回贈計劃可對使用西隧的車輛在不同時段有不同處理，也不一定要一併看待。若把回贈計劃也適用於經西隧由九龍到香港的車輛，但回贈計劃在上午上班時段暫停實施,那應可把一些在上午上班時段以外原先經紅隧由九龍到香港中、西區的車輛導引至西隧，令紅隧在上午上班時段以外的其他時段的擠塞情況得以改善，但又不會增加西隧香港出口在上午上班時段的交通壓力。

有些人可能對分時段收費存在一些疑慮，因駕駛者可能希望享有優惠而在高收費時段與優惠收費時段之間的交接時間，刻意把車速減慢甚或把車輛在收費處前的道路停下來等待優惠時段到來，令隧道入口處出現擠塞。結果只是把擠塞點由一處轉移向另一處。

這問題一方面可以透過交通管理來防止，另一方面也要看收費處或入口處的道路容量。現在的建議是回贈計劃也適用於經西隧由九龍向香港的車輛，但在上午上班時段暫停實施，那麼可能會出現駕駛者等候優惠時段來臨的情況，是在西隧的九龍入口處。西隧九龍入口處的路面是相當寬濶的，即使在優惠時段來臨前的一段時間，把一部份路面劃作等候區讓車輛等候優惠時段來臨，那也不會對交通流量產生很大的負面影響。亦有人害怕分段收費只會把擠塞的時間拉長，那令西隧的香港出口的擠塞情況更差。但由於上午上班時段使用西隧由九龍到香港中區的車輛主要是工作上的需要，故他們會因為要享用優惠而推遲使用時間的機會應不太大。

第三點是車輛的類型。顧問報告基於資源管理的原則，建議隧道收費應按車輛類別耗用的資源 (例如隧道空間和隧道維修保養費用) 來釐訂，故大型車輛佔用的隧道資源多於小型車輛，因此收費應較高。現在紅隧的收費結構並不是按這原則設定，的士及五噸半以下輕型貨車的收費都較私家車為低。因此顧問報告建議考慮調整紅隧的收費結構，增加的士的收費與私家車等同，並增加五噸半以下輕型貨車的收費，如東、西隧般應是私家車的一點二至一點五倍。

即使私家車的長度和重量分別亦可以很大的。現在一些非常流行的七人車，其重量接近兩噸，與一些小型貨車的重量差不了多少，但按東、西隧的收費結構仍會是不同的，因此也不符上述的原則。再且，當前最緊急並非隧道資源管理是否公平的問題，而是三條隧道流量不均做成交通擠塞導致耗用大量社會資源的問題。因此若使用一個收費結構，即使不符合資源管理原則但可減低整體隧道的擠塞程度，那也是值得採用的。

由於的士及小型貨車皆的營業車輛，它們對收費的反應應是非常敏感的。若不把紅隧的收費結構改變成如現在東、西隧的，卻反過來把東、西隧的收費結構改變成現行紅隧的，即讓的士及小型貨的收費較私家車為低；甚或讓紅隧及東、西隧的收費結構互換；紅隧的收費結構改變成如現在東、西隧的；東、西隧的收費結構改變成現在紅隧的；那更會大大增加東、西隧對的士及小型貨車這些營業車輛的吸引力，達到把更多車輛導引離開紅隧的政策目標。

把上述三點關於交通流向、時段及車輛類型的考慮加進現在顧問報告的建議,那就是在增加紅隧收費時，把回贈計劃不單適用於東隧，亦適用於西隧，除卻在上午上班時段由九龍至香港方向暫停實施。另外，把東、西隧的收費結構改變成如現在紅隧般。這些措施加起來的力度應能更有效達到改善三條隧道流量不均及解決擠塞的問題，並應更容易得到市民的支持。